解析国务院土地调控:收支两条线防止体外循环

土地出让金全额纳入地方预算

国务院常务会议提出三项措施加强土地调控

据新华社报道，国务院总理温家宝25日主持召开国务院常务会议，部署进一步加强土地调控工作。

会议认为，当前土地管理特别是土地调控中出现的一些新问题急待解决。会议强调，必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控。

（一）调整利益机制。提高征地成本，征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。规范土地出让收支管理，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。调整新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、城镇土地使用税征收标准和耕地占用税征收标准。建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。

（二）完善责任制度。地方各级人民政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。坚决制止“以租代征”等违法违规用地行为。

（三）健全法律机制。充分发挥国家土地督察机构的作用，强化对地方政府及土地管理部门执法行为的监督检查。严肃惩处土地违法行为，对重大土地违法违规案件要公开处理，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。【延伸阅读：国家土地督察制度应该是长效机制而非应急措施】

值得注意的是，此轮会议决定将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。至此，曾在各部门热烈讨论，一度引发市场极大猜想的土地出让金制度改革大幕拉开，在财政预算“体外循环”了多年的土地出让金重归规范管理。

业内专家指出，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，标志着这部分资金将受到中央财政的监管，同时不是当地或某个部门的独立体系，意在防止地方政府随意使用这部分资金。中央对土地供求也可以掌握更多的主动权。

中国人民大学土地资源系教授严金明认为，这些做法有利于纠正地方在土地开发上的短期行为，使土地出让金的运用更加透明规范，同时有效确保相关利益群体的合法权益。

25日召开的国务院常务会议，还研究落实国民经济和社会发展“十一五”规划纲要确定的主要目标和任务，审议并原则通过《劳动和社会保障事业发展第十一个五年规划纲要》。【延伸阅读：国研中心报告：土地成本激增是房价上涨的主因】

解析国务院土地调控措施

国务院总理温家宝25日主持召开国务院常务会议，进一步部署加强土地调控的工作。特别强调将“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行‘收支两条线’管理。”至此，曾在财政部和国土资源部等部门热烈讨论，一度引发市场极大猜想的土地出让金制度改革方案初步有了定论。

昨天（27日），一位不愿意透露姓名的国土资源部咨询研究中心人士表示，国务院的常务会议精神已经基本为土地出让金改革方案定调。接下来地方相关部门可能以转发文件或情况说明的方式作为执行细则，开始针对性的土地出让金制度收支改革。

国务院常务会议强调，必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控。其中重要一条是将土地出让金纳入地方预算。可以说，这令在财政预算“体外循环”了多年的土地出让金重归规范管理。 【延伸阅读：国家土地督察制度将建立 专家称外部监管治本难】

上述国土资源部人士介绍，以前国有土地使用权出让金的情况是30%上交国家，70%留在地方。上交国家的部分由财政部统一管理，主要用于国有土地相关整理工作的费用。由国土资源部通过专门的土地整理中心制定资金预算，向财政部报批。

“其实，这30%资金的使用一直是比较规范的。相比之下，地方留作自用的70%则管理相对混乱。”据该权威人士介绍，以往地方使用的70％土地出让金也主要用于城市基础设施建设，但没有进入地方财政预算体系，属于“体外循环”。

由于这种“体外循环”的特征，地方使用的部分土地出让金不在财政预算的监管范围之内，有些土地出让收益的征收部门与使用部门同属一处，导致了一些地方政府为搞形象工程大肆挥霍，甚至土地违法、腐败等现象滋长。 【延伸阅读：新土地监管制度基本定案 土地督察制度浮出水面】

对此，国务院多次强调，要抓紧研究将土地出让收入纳入预算管理。此次，国务院常务会议正式提出，规范土地出让收支管理，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。

“所谓‘'收支两条线’就是收缴部门与支出部门分离，而不是由某个地方政府部门全权决定。纳入了地方财政的预算，标志着这部分资金将受到中央财政的监管，同时不是当地或某个部门的独立体系，而是融入大财政使用分配中。”一位土地专家表示，“把土地出让金纳入预算管理，意在防止地方政府随意使用这部分资金。”

之前有媒体报道，土地出让金改革方案曾经由财政部、国土资源部联合研究设计，更多的改革细则仍在酝酿中。比如此后再设立“国有土地收益基金”，给后任政府预留部分发展建设资金，避免当届政府独用几十年的土地收益，“寅吃卯粮”。

另据了解，改革土地出让金使用制度的另一个重要目的是将一部分土地收益归还住房保障的建设资金。针对这一问题，财政部日前也已经下发通知，规定将土地出让所得的5%用作城镇廉租房住房保障金。另外，中央政府还可能抽取适当的比例，用以加大向中西部地区的转移支付力度。 【延伸阅读：严查土地违法 国土部“铁拳”咋变“棉花棒”？】

另外，国务院常务会议同时强调，土地调控还应调整另外一些利益机制。包括提高征地成本，征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。同时调整新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、城镇土地使用税征收标准和耕地占用税征收标准。建立工业用地出让最低价标准统一公布制度等。

中国人民大学土地资源系教授严金明认为，这些做法有利于纠正地方在土地开发上的短期行为，使土地出让金的运用更加透明规范，同时有效确保相关利益群体的合法权益。

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